我国应急产业发展分析与实践—基于某国有产业集团的研究
2021-05-28 来源： 编辑：吴勇 浏览次数：0
摘 要：应急产业是国家战略性新兴产业和科技先导产业。本文对某国有产业集团的发展实践进行了分析，利用比较分析法和经验总结法，探索应急产业创新发展模式和路径，提出我国应急产业企业应该把握两大机遇、实施五大措施、促进三维一体化建设和推动六轮驱动的创新发展模式和实现路径，对于起步阶段的应急产业，从目标、方法和措施等方面提供了创新发展的策略。
关键词：应急产业；创新发展；国有企业；比较分析；三维一体化；六轮驱动
引 言
应急产业是为突发事件预防与应急准备、监测与预警、处置与救援提供专用产品和服务的产业，是国家战略性新兴产业和科技先导产业[1]。应急产业是经济社会发展到一定阶段，社会化分工的产物，以适应新时期社会主要矛盾的变化和高质量发展的要求。当前，国内对应急产业的研究，多是基于理论，对市场需求的宏观分析和对产业政策的研究，实践探索研究还较少。与国外发达国家和地区相比，我国现有的应急产业企业多为转型中的中小企业，其产品缺乏核心竞争力，重大关键性技术和设备还依赖进口。因此，以企业为主体、以市场为导向的先行先试探索经验对完善现有产业发展政策，推动应急产业供给侧结构性改革至关重要。
本文以某国有产业集团为研究对象，通过该企业经营业绩变化划分其发展阶段；与其他类战略性新兴产业比较，发现两者之间发展模式的差异性，进而得出该企业在发展战略、发展模式、主营业务、战略合作和监管引导等方面的经验。同时，根据已有的理论研究和政策研究成果，结合国家综合应急管理体制改革特征，分析当前应急产业发展的市场需求，提出应急产业创新发展的模式。
一、应急产业的战略性新兴产业属性
（一）战略性新兴产业发展模式
战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，常识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业[2]，具有技术门槛高、市场潜力大、带动系数大、综合效益好等优点，对产业结构调整和发展方式转变以及国家竞争力提升具有根本性的重大影响。战略性新兴产业的发展应该遵循新兴技术和新兴产业发展的一般规律，努力探索将技术创新和市场需求所蕴含的潜在商机转换为现实生产力[3]。考虑发展驱动因素，战略性新兴产业发展路径大致有三种，即市场培育下的内生式路径、政府培育下的外推式路径、市场选择和政府扶持共同作用的路径[4]。基于产品生命周期理论，战略性新兴产业可以划分为萌芽期、成长期、成熟期和衰退期等发展阶段[5]。发展战略性新兴产业，应该尽量缩短萌芽期，尽快进入成长期，让产业充分成长[6]。因此，战略性新兴产业发展模式必须适应产业生命周期的变化，必须顺应政策导向、产业创新和市场环境等需求的变化。
表1 战略性新兴产业发展阶段与发展模式
1、萌芽期。战略性新兴产业在技术、市场和组织等方面存在较大的不确定性，企业介入相关产业时需要有识别并转化风险的能力。此时，应关注市场培育与政府扶持相互作用的发展模式：要求政府制定发展规划和行动方案等进行宏观调控，通过投资引导、财税和金融支撑等引导产业要素配置[7]。同时，对于萌芽期的新兴产业，市场机会重于技术突破。此时，要推动战略新兴产业发展，不能过于重视对技术化的理解，更应该从产业和市场的高度去理解，并给与企业家高度的关注。
2、成长期。该阶段是战略性新兴产业快速发展的时期，企业可以利用共性技术进行后续的应用研究及商业开发，技术和市场风险都会降低，但产品还需要更多的创新才能满足特定的技术指标和市场战略。此时，充分竞争的市场结构更有利于创新成果的产出，政府引导和市场需求推动打造产业链，促成企业形成产业集群发展，将加速创新效率并促进成果共享。同时，政府还需适度引导，完善产业标准化，防止大企业垄断技术标准而产生市场进入壁垒[8]。此外，政府也应完善创新服务政策，加速科技成果的转化速度。
3、成熟期。进入成熟期后，产业发展速度将趋于平稳，产业关键核心技术壁垒已经基本消失，利润率开始降低，企业只有依靠自主创新才能获取较强的竞争优势。此时，应鼓励企业不断进行商业模式创新，优化发展路径，政府应不断完善常识产权保护机制，激励企业创新意识。同时，大力推进国际交流与合作，加快实施“走出去”战略，引导企业有序参与国际竞争。
（二）我国应急产业发展阶段分析
发达国家的应急产业市场较为成熟，市场的标准化和规划化管理程度较高。应急装备已经形成了比较完善系统的产品链条，正在向智能化、快速化、成套化和一体化方向发展。应急科技研发和支撑管理体系较为完善，整体应急科技水平较为先进，处于世界领先水平[9]。紧急救援已经成为一个仅次于银行、邮电、保险业的重要服务型产业，是政府救援的有益和必要补充。
与国外相比，我国学术界对应急产业的研究从2003年“非典”发生后正式起步[10]。对“512”汶川大地震、2009年甲型H1N1流感、2012年“712”暴雨、2015年“812”特大火灾等重大突发事件的处置中，反映出我国重要基础设施抗灾能力不足、应急资源储备和保障能力不足、重特大灾害综合风险预警能力不足等问题。为加快应急产业的发展，2014年，国务院办公厅发布《关于加快应急产业发展的意见》（国办发〔2014〕63号），首次对应急产业做出定义，对加快发展应急产业提出了具体要求和目标。2016年，中共中央、国务院相继发布《关于推进安全生产领域改革发展的意见》和《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，进一步强化了党和政府对应急产业的高标准严要求。2017年，国务院办公厅发布《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》（国办发﹝2017﹞2号），工业和信息化部印发《应急产业培育与发展行动计划（2017-2019年）》（工信部运行﹝2017﹞153号），明确我国应急产业培育与发展的重点任务。2018年，国家进行综合应急管理体制改革，组建应急管理部，通过整合优化应急力量和资源，推动综合应急能力建设，推动应急产业进入新发展阶段。当前，创新发展应急产业已经成为社会共识，各地相继出台引导意见，将应急产业作为战略性新兴产业进行重点培育[11]。在此背景下，企业发展应急产业的积极性提高，产业基地从无到有、从少到多，产业链开始形成，规模效益正在凸显。在政府引导和市场效益的推动下，政产学研资进一步融合，有效促进应急产业创新发展，相关新技术开发、新产品和装备应用日益广泛，快速推动应急保障能力建设。
但是，与发达国家相比，我国应急产业总体上处于起步阶段。当前，产业政策虽然有了顶层引导和总体规划，但缺乏具体的实施细则和配套政策，尤其是如何确保资金的有效投入和企业经济效益的实现[12]。同时，产业发展中存在标准化建设滞后、专业人才不足、创新能力不强和产业结构失衡等问题没有得到根本改变，相应问题依然突出。此外，产业市场仍不成熟，应急管理需求不足导致供求脱节，市场机制不成熟导致社会资源配置不合理，产学研脱节、资源共享脱节。
二、某国有产业集团发展分析
（一）该企业发展应急产业的概括
该国有产业集团是当地省级政府将应急（安全）产业作为新兴支柱产业，成立的全国第一家以应急（安全）产业投资和服务为主导的国有企业，肩负着省级应急产业基地的开发建设任务，拟通过平台建设、政策引导和市场运作，引领撬动当地应急产业的发展。通过对该企业的经营状况和财务数据分析，其发展历程大致可以分成四个阶段：
1.初创期。依据国家安监总局和当地省级政府的共建协议组建，企业领导从当时的安监和工信系统等单位直接调入。此时，企业上下对发展应急产业信心足、希望高，在扶持政策、财政资金和有关资源要素没有落实落细前，即大规模发展经营，相继提出产融结合、投贷结合、贴牌销售、先期投入等市场策略。企业承担省级应急产业总部基地开发建设同时，启动九大类细分行业基地规划投资。此时，企业依赖产业发展战略和一定的行政资源，依靠融资贷款开发建设，利用融资租赁开展农村公路安保工程投资，固定资产和负债双双快速增长。
2.调整期。经过初期快速发展，上级主管部门发现过程中存在一些不规范和风险点，并要求聚焦主业，适当收缩业务。同时，对企业主要领导和领导班子进行调整。此后，企业大力进行业务调整收缩，停止并退出基地建设，将安保工程业务剥离，加大贸易业务以减轻融资贷款压力。但是，企业还是没有抓住机遇去争取财政投入和政策资金补助，也没有积极对接市场需求和改善人才结构。由于缺乏稳定的主营业务，其融资能力下降，加上先前融资贷款陆续到期，还贷压力加大，企业重心是如何新增融资贷款来确保资金链。
3.波动期。经过调整收缩后，企业固定资产大幅减少，融资能力减弱，安保工程业务剥离后也没有找到新的主营业务，企业创收能力下降，经济效益开始恶化，负债率快速攀升。此时，企业上下对发展应急产业的信心下降，开始寻找新的项目，尤其是短平快的创收项目，但受制于人才劣势、体制机制障碍和资金短缺等限制，新项目和新业务的拓展效果、效益和效率都不理想。
4.整合期。国资国企改革重组，主管部门借此机会将该企业移交到国资系统。该企业当时业务单一，规模偏小，效益不良，甚至于贸易业务中的不规范行为逐步被爆出。国资系统以安保工程为考虑，将其整合进入某高速公路集团，该企业工作重心转移到移交环节。此后，在上级企业较强的融资能力支撑下，通过借新还旧、以低息债务置换高息债务等金融手段改善了企业资金结构。但上级单位对应急产业有个重新认识的过程，策划的应急产业项目几乎停止，仅有的安保工程与高速公路交通安全工程也没有可比性。此后，应急产业相关业务逐渐萎缩，企业经营几乎陷入停滞状态。
（二）该企业发展应急产业的经验总结
该国有产业集团对应急产业的发展实践，既有我国应急产业大环境不成熟的现实，也有企业自身的原因，以下因素值得关注：
1.对战略性新兴产业的不确定性认识不足。该企业在介入应急产业时并没有充分识别并转化这种在技术、市场和组织等存在不确定性风险，过分依赖国家战略规划，高估市场需求，轻视技术和人才储备，忽视组织壁垒。
2. 缺乏清晰且合理有效的发展模式。战略性新兴产业萌芽期需要政府引导和市场需求双重推动。该企业既没积极对接国家战略以落实落细扶持政策，也没有整合优化市场资源，且在注册资本金远没到位时就大范围开发产业基地，大规模走产业化道路，小马拉不动大车，导则发展局面越来越被动，甚至于对应急产业的发展信心开始动摇。
3. 缺乏稳定且可持续性的发展业务。该企业成立之初有基地投资开发和安全培训实训两大主要抓手，其后融资租赁启动农村公路安保工程投资建设并开展贸易业务，最终目的都是确保资金链，并没有全面深入调研应急需求来选择主营业务。
4. 引进战略合作随意性大增加业务风险。基地建设项目有较多的中小企业参与合作，资金和技术无法保障，造成“发展战略高大上而具体实施低小散”。农村安保工程多与各区县小型施工企业合作，既没有质量保证，也无法形成整体优势。贸易业务风险更大，且严重缺乏专业人才。
5. 主管部门缺乏有效的引导与服务。主管部门几乎缺乏对企业经营管理经验，最初放松监管，任由企业粗放式野蛮生长；发现风险后，以简单的换人、压缩业务作为要求；企业远没规范就启动移交。移交后，上级企业虽有企业经营管理经验，但业务属性单一，也没有充分市场化，对应急产业发展不甚了解，以固定资产规模大小判断企业发展前景，一些项目又过多在意安全责任。
总体上，该企业在发展应急产业的实践中，缺乏产业顶层设计、企业创新发展和市场需求培育三个维度的有效互动，缺乏对战略性新兴产业不确定风险的充分识别，没有资源优势即走产业化道路。缺乏全面深入的风险管理痛点、难点和重点调研，没有理清企业发展定位和业务规划。该企业管理层多来自政府部门，对技术和人才的市场潜力认识不充分，技术和商业模式创新力度不够，加之上级管理部门的监管缺乏针对性和有效性，加重了该企业发展中的不确定性。
三、应急产业企业创新发展模式
随着2018年国家应急管理体制的改革实施，综合应急管理时代已经来临，全社会应急管理的意识全面提高，应急产业的市场需求逐步增强。目前，我国应急产业创新发展的理论基础和实践基础已经逐步完善，作为应急产业企业，应充分把握时代机遇，创新驱动发展，推动应急产业优化升级。
（一）把握两大机遇，夯实发展基础
随着综合应急管理体制改革和国资国企改革的深入，按照主业集中和行业归口的原则，以前分散在各行业的应急资源要素将会聚集，应急产业企业尤其是区域类龙头企业，应该抓住机会，主动作为，优化整合这些资源，补足发展的短板，夯实发展的基础。随着军民融合和乡村振兴两大国家战略的提出，以及智慧城市、新兴城镇化和新型工业化等战略实施，我国已全面进入风险社会，各类风险交织叠加且日趋复杂化。应急产业类企业应该紧紧围绕应急管理的痛点、重点和难点，精确定位业务布局，以市场需求为导向，化压力为动力。
（二）实施五大调整，增强发展动力
调整优化配置利用好各种应急资源要素是促进应急产业创新发展的关键。
1. 去产能。既要去技术落后、市场需求小、竞争力不强的产能，也要去非主营业务的产能，以确保主营业务资源的优质高效。
2. 调结构。以市场需求为导向，优化主营业务布局；调整组织结构和人才结构，以适应应急产业创新发展的要求和市场机制的有效发挥。
3. 降杠杆。积极争取政府扶持和财政资金支撑，降低企业负债率，提高企业融资能力。国有企业还应降低投资门槛，进一步扩大投资的灵活度，更好的发挥市场主动性，增强企业发展效益。
4. 引战投。引进具有资金、技术、管理、市场、人才等优势的战略投资者，促进企业产业结构升级，增强企业核心竞争力和创新能力，而且能够优化企业管理，改善企业治理结构，提高新技术、新专利的研发能力，防范并共担企业风险。
5. 强管理。市场竞争中不确定性较大。通过控制过程，实施规范化、精细化和人性化的动态管理，提高效率；通过监督和评估，适时反馈不断完善管理过程，全面提高企业的实行效力。
（三）促进三维一体化建设
战略性新兴产业的发展离不开政府的引导、企业的创新和市场的需求共同推动作用。应急产业的发展需要正确处理好以上三个层面的联动。
1. 顶层维度。发展应急产业是推动经济转型升级的重要战略部署和重大举措。企业应主动作为，配合国家相关部门在应急产业发展规划的基础上，细化完善政府采购、财政补贴和税收减免等配套政策；建立多元化的投融资体系，加强资金支撑力度；建立健全应急产业发展的法律法规体系，加快产业标准化建设；主导并推动政产学研用等多方合作机制，加快促进企业技术进步和创新能力的提高。
2. 中层维度。企业是应急产业创新发展的主体。通过对接国家战略和产业政策，聚焦产业关键环节，准确布局产业发展方向；充分利用产业政策，加强资源要素整合优化，加快产业技术创新和商业模式创新，推动企业高效发展，并逐步形成示范效应；依靠品牌优势，加强战略合作，“引进来”和“走出去”相结合，促进企业国际化发展。
3. 底层维度。经济效益是企业发展的基础，市场需求是发展的推动力，政企两方都必须大力培育应急产业市场需求。当前，政府、企业和社会必须充分合作，加大宣传力度，着力培育社会化应急管理需求的市场，促进有效需求的形成；以社会需求为基础，法规政策为保障，加强安全生产、防灾减灾和应急管理能力建设，创造应急产业强制性需求；合理运用政府采购的引导性和示范性作用，推动应急产业的扩大再生产。此外，市场需求的提高与产业链的优化完善相互促进。通过推动应急产业集群发展，可加快促进应急产业链的优化完善。
图1 应急产业“三维一体化”建设
（四）推动六轮驱动发展模式
应急产业是综合性产业，其产品和服务细分为四个类别。企业可根据市场化需求和自身资源，有选择性发展以下板块业务：
1. 应急技术。结合安全生产和应急管理的现状和发展，围绕城乡建设与运营中的各类风险，剖析当前应急管理的痛点、重点和难点，聚焦应急产业关键技术，开展新产品、新技术的研发、集成创新、示范推广和应用转化等服务。
2. 应急管理。依托优化配置的应急产业要素，逐步提高安全评价、风险评估、隐患排查、检测检验、技术鉴定、预案编制与应急演练等水平，完善社会化应急管理咨询服务能力。
3. 应急工程。以突发事件应急保障建设为目标，扎实开展公路安保工程、消防工程、防灾减灾工程、环境应急工程等，加快推动各种应急保障设施、应急物质储备、应急避难场所、社区应急服务站点和应急学问广场等建设。
4. 应急制造。应急制造是提供应急产品和装备的制造业。在传统产品和装备的基础上，逐步提高应急产品的科技水平，加大新材料的开发应用和信息化、智能化水平，提升产品和装备保障能力。
5. 应急救援。如前述，国外紧急救援服务已经成为继银行、物流和保险业之外的第四大服务行业。应急救援广义上包括事中救援和事后短期恢复，如对受损物的修复、受伤人的康复和受损财的理赔等服务。在国家综合性消防救援队伍的技术引导下，企业社会化应急救援不仅要求救援队伍的技能专业化、综合化，还应提高救援智能化程度，完善对事后短期恢复的综合服务水平。
6. 产业链培育。虽然造就一个产业更多的是政府的引导，但是骨干型企业对战略性新兴产业的引领示范作用依然明显。依靠政府产业布局和政策扶持，围绕龙头企业，引导配套企业沿产业链上下游集聚发展，并依托政府资金平台和龙头企业的规模效应，发起成立中小企业股权引导基金，引导社会资本投入战略性新兴产业的开发。此外，应急产业类龙头企业还应配合政府做好社会化应急管理培训，提高全社会安全意识并可培育应急产业需求；加强行业大数据分析研究，精确推动供给侧结构性改革，提高行业服务的质量和效率；通过发起组建行业协会，搭建起市场与政府的纽带，引领应急产业规范发展，提高承接政府公共服务的水平。
图2 应急产业“六轮驱动”发展模式
四、结论
（一）基于新兴技术和新兴产业发展的一般规律，从发展驱动因素角度总结得出战略性新兴产业发展的路径和发展阶段，并对应各个发展阶段提出应采用的发展模式以及发展重点。
（二）结合理论研究、国家战略和体制改革，分析我国应急产业的发展现状，对比发达国家应急产业的发展情况，提出我国应急产业在产业政策实施细则、技术创新能力和市场机制等方面的不足。
（三）通过分析企业的发展得失和应急产业的市场需求，提出应急产业企业应该把握两大机遇、实施五大调整、促进三维一体化建设和推动六轮驱动发展等创新发展模式。
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注：文章原载于《中国应急管理科学》2021年第5期。
